Aan Vlaams minister Pascal Smet over onderwijspolitiek en onderwijsbeleid

Als kabinetsmedewerker (1995-1999) heb ik de hervormingen secundair onderwijs op de eerste rij meegemaakt, beleefd (= dagelijks nieuwe argumenta voor en tegen), opgevolgd. Ik schets de analyse, de diagnose, het hervormingsplan en het resultaat.

Mijn punt is: “In plaats van overhaast de bachelor-masterstructuur in Vlaanderen aan te zwingelen zou de minister niet beter het secundair onderwijs te gronde hervormen?”

1. Tot eind van de jaren '80 is er in ons land wel heel veel onderwijspolitiek bedreven, maar onderwijsbeleid bleef aan de oppervlakte. Het verwijt kwam van alle kanten, maar de politieke partijen hadden weinig redenen om elkaar te beschuldigen. Het gevoerde beleid was gewoon té politiek, té chaotisch en té Belgisch.

De meeste ambtenaren ontging het onderscheid tussen administratief beheer en onderwijsbeleid; de politici vielen eerder op door beleidsonthouding en personeelsinmenging dan door deskundigheid; de vakbonden ontwaakten op verkeerde tijden; de pedagogen bleven vaak steken in quasi-theoretische beschouwingen; de leerkrachten werden overwegend in beslag genomen door hun dagelijkse arbeid en hun groepsbelangen.

Dat gezamenlijk falen moet vooral worden verklaard uit de aanwezigheid van een sociaal en politiek klimaat dat enkel een administratief-juridisch beheer en kleine bijsturingen van het bestaande onderwijssysteem toeliet. Wij hebben de tekenen des tijd niet kunnen of niet willen verstaan. Dat is in hoofdzaak te wijten aan het feit dat voldoende wetenschappelijk inzicht ontbrak om een onderwijsbeleid van enige allure te kunnen opbouwen.

In de beginjaren ’90 werd echter veel op gang gebracht dat ons hoopvol stemde voor de toekomst. Ik denk onder andere aan het oprichten van het gemeenschapsnet, de ARGO, aan de initiatieven i.v.m. lokaal onderwijsbeleid, aan de opsplitsing van de oude inspectie in inspectie en begeleiding (toevertrouwd aan de verschillende onderwijsnetten), aan de lopende navormingsprojecten.

Toen echter belangrijke denkpistes, zoals vrijwillig fusioneren en het aanmoedigen van samenwerkingsverbanden tussen scholen en netten (met als onvermijdelijk resultaat schaalvergroting die scholen meer beleidsautonomie zou geven op administratief, financieel en pedagogisch vlak), aan bod kwamen, wrongen ineens vele schoentjes.

Nochtans waren de aangebrachte argumenta goed doordacht, helder en vooral logisch.
Het nieuwe beleid zag in dat het economisch belang van het onderwijs, naast het educatieve en culturele, zowel voor het individu als voor de gehele samenleving, niet alleen bepaald wordt door de mate van zijn kosten die nog voortdurend stegen, maar ook door zijn productieve bijdrage tot de welvaart.

Die belangrijkheid overschreed ver de grenzen van de inrichtende machten die rechtstreeks voor het onderwijs verantwoordelijk waren. De competitie (ook binnen regeringsonderhandelingen en het nemen van beleidsopties) met andere gemeenschapsbelangen werd steeds feller en de toekomstige ontwikkeling van het onderwijs werd een staatkundige (in casu Vlaamse) aangelegenheid van de eerste rang.

2.De krachtlijnen van een hervorming bleven overeind tot de toepassing ervan werd besproken. Was het nu zo moeilijk om wat volgt, in de praktijk te brengen?

“Het onderwijsbeleid moet op positieve en competente wijze zijn aandeel in die competitie leveren. Om dat te kunnen doen, dient de onderwijsadministratie een nieuwe filosofie aan te kleven, die de rode draad wordt in het onderwijsbeheer.
Voor een goede relatie met de economie zal ook het onderwijs een bijdrage moeten leveren tot het onderzoeken van de betrekkingen tussen de economische constellatie en het eigen functioneren.”

Wat betekende dat?

In de beginjaren ’90 werd eindelijk ook hardop gezegd dat de distributieve onderwijspolitiek was achterhaald en plaats moest maken voor een constructieve politiek. Dat dit niet zonder slag of stoot gebeurde, kan ik als actor - in die tijd was ik kabinetsmedewerker - getuigen.

De distributieve politiek ontstond vanaf de strijd om het recht op formele en materiële vrijheid van onderwijs, die quasi uitmondde in de financiële gelijkstelling tussen rijks- en vrij onderwijs. Het was een politiek waarbinnen de vraag naar verdelende gerechtigheid en het recht van verscheidenheid van levensovertuigingen domineerde. Zo'n overheidsbeleid maximaliseerde de financiële en minimaliseerde de onderwijskundige aspecten.

De ontwikkeling van rechtsstaat tot welvaartsstaat en van welvaartsstaat tot welzijnsstaat betekende (en betekent), dat onze samenleving een veelheid van waarden ging nastreven en dat de politiek, ook die van het onderwijs, haar doelstellingen moest ontlenen aan een pluriformiteit van maatschappelijke doelstellingen.

Om een constructieve onderwijspolitiek te kunnen voeren, dienden de beleidsstructuren te worden herzien. Die herziening behelsde o.m.:

de administratief-bureaucratische structuur van het schoolbeheer;
de eenzijdige juridisch-administratieve kwaliteit en mentaliteit van de ambtenaren;
de relatie tussen zij die besturen en zij die bestuurd worden, de taakverdeling tussen het centrale bestuur en de lokale besturen;
de voor- en nadelen van centralisatie en decentralisatie van het onderwijsbestuur;
de opleiding en inzet van directies en leerkrachten;
de communicatie en de participatie van de dichtst bij het onderwijs betrokken personen en groepen.

3.Onderwijspolitiek, onderwijsbeleid en onderwijsplanning zijn niet alleen nauw met elkaar verbonden, maar overlappen elkaar ook gedeeltelijk.

Politiek kan worden gezien als het resultaat van beslissingen van een bestaand politiek systeem dat is opgebouwd uit een netwerk van machtsrelaties en van daarmee verbonden processen, waardoor het systeem zich continueert of wijzigt.
De beslissingen die het politieke systeem heeft genomen, moeten worden omgezet in een samenstel van beleidsmaatregelen. Dit totaal van maatregelen vormt het onderwijsbeleid.

Noch de onderwijspolitiek noch het onderwijsbeleid kan op niveau opereren zonder relevante informatie. De onderwijsplanning zal voor een belangrijk deel deze informatie moeten verschaffen. Onderwijsplanning wordt dan ook beschouwd als de hoeksteen van alle onderwijspolitiek en van het daarmee verbonden onderwijsbeleid.
In de totale strategie zijn de beslissingen over de doelen en het in te voeren onderwijsplan voorbehouden aan de onderwijspolitiek; de uitvoering wordt toegewezen aan het onderwijsbeleid en de onderwijsplanning informeert, ontwerpt, voert in en evalueert.

Tot daar was iedereen het erover eens.

In onze samenleving moeten de volgende doelen worden verwezenlijkt:
ontplooiing van het individu;
gelijke onderwijskansen;
voorziening in de behoefte aan opgeleide mankracht;
efficiënt gebruik van de beschikbare middelen.

Hieruit volgt dat onderwijsplanning allerminst mag worden gezien als alleen dienstbaar aan de economische behoeften. Evenzeer moet worden gedacht aan diepte-investeringen.

De kwaliteit van het bestaan neemt toe als de onderwijsgroei toeneemt. We zullen er allen mee moeten leren leven dat meer onderwijs niet altijd meer inkomen en een hogere positie op de maatschappelijke ladder tot gevolg hoeft te hebben.

Inrichtende machten en vakbonden moeten nu eens eindelijk beseffen dat planning nagenoeg niets te maken had met kleuren en zuilen, maar alles met het feit dat onze samenleving het zich niet kan veroorloven de omkadering en de kwaliteitsverbetering van het onderwijs te laten bepalen door beslissingen ad hoc en toe te vertrouwen aan uitvoerings- en controlemechanismen die niet meer aan de eisen van de tijd voldoen. De ideologisering van de planningsgedachte is al te vaak de doorslaggevende factor geweest bij het nemen van onderwijspolitieke beslissingen en bij het uitstippelen van een daaraan beantwoordend onderwijsbeleid.

Een onderwijsplanning die daarnaast te fragmentarisch te werk gaat, loopt het risico in fouten te vervallen die dikwijls werden gemaakt bij de achtereenvolgende wijzigingen van het onderwijssysteem in ons land. Bij het ontwerpen van een onderwijsplan moesten dan ook alle aspecten worden doordacht voor alle niveaus van het onderwijssysteem. Partiële structuurplannen, bestemd voor één bepaald niveau, maakten deel uit van een beleid dat nauwelijks op de invoering ervan was voorbereid. Prioriteiten konden pas worden gesteld als planmatig was doorgedacht voor het gehele onderwijs.

4.Het nieuwe onderwijsplan zou volgende items omvatten:

een omschrijving van de doelen die het systeem moet trachten te realiseren;
een of meer onderwijsstructuren, die kunnen bijdragen tot de realisatie van de gestelde doelen;
een overzicht van de leerstof en de leermiddelen die moeten worden ingevoerd om de gestelde doelen te bereiken;
een analyse van de condities die vervuld moeten worden om de invoering en de uitvoering van het plan optimaal te waarborgen;
een overzicht van het onderzoek dat verricht moet worden;
een prioriteitenschema dat aangeeft wat op korte tijd, op middellange tijd en op lange termijn kan worden verwezenlijkt;
een kwantitatieve analyse van de vraag naar onderwijs en van de vraag naar door het onderwijs gevormde mankracht;
een kwantitatieve analyse van de kosten van de gewenste onderwijsgroei.

Logisch toch? Een onderwijsplan moet in grote lijnen bestaan uit een maatschappij-mens-visie, een pedagogisch project en een kosten-baten analyse.

Voor de fasering van de planning moet de minister kiezen voor een fase-indeling die zich leent voor toepassing op kleine en grote onderwijssystemen. In concreto: de les, de klas, een leergang, een school, een lokaal, een gewestelijk onderwijssysteem vallen onder het bereik van deze fasering.

Volgende fasen worden onderscheiden:

de identiteitsfase (zich informeren over de onderwijsbehoeften);
de ontwerpfase (het omzetten van de informatie in modellen en plannen);
de invoeringsfase;
de uitvoeringsfase;
de evaluatiefase;
de generalisatiefase (na te hebben nagegaan welke bijsturing gewenst is en welke uitbreiding geoorloofd is).

Deze fasen moeten expliciet te herkennen vallen in de structurele opbouw van het beleid. De disfunctionaliteit van de ontelbare commissies, centra, diensten en raden moet voor een belangrijk deel worden toegeschreven aan een gebrek aan expliciete fasering. Zij praten, schrijven en evangeliseren doorgaans in een vacuüm, omdat ze niet gedekt zijn door een duidelijke onderwijspolitiek en omdat ze kampen met een gebrek aan informatie.

Voor de optimalisering van het onderwijssysteem moeten echter een aantal voorwaarden, deels van technische en deels van mentale aard, worden vervuld:

De Vlaamse Gemeenschap diende te worden verdeeld in een aantal samenwerkingsverbanden (onderwijsregio’s). Deze samenwerkingsverbanden konden worden beschouwd als subsystemen die functioneerden binnen het nationaal onderwijssysteem.

In deze samenwerkingsverbanden zou een onderwijsraad worden gevestigd (een scholenraad). Het juridisch-administratief apparaat zou de samenwerkingsverbanden optimale steun bieden bij de uitvoering van de onderwijsplannen.
Inspraak en participatie van de leerkrachten in het beleid moesten ernstig genomen. Bovendien zou de kwaliteit van hun opleiding worden verbeterd. Niet de nazorg (bijscholing), maar de voorzorg (opleiding) diende te worden beklemtoond.

De krachtlijnen van de vernieuwing moeten ook in elke school zelf worden ingebouwd. Met volgende prioriteiten:

de vernieuwing van het bestuur en het beheer van de school;
de motivering van de leerkrachten;
de actualisering van het onderwijsproces;
flexibiliteit in de financiering van de school;

Evenals in economisch opzicht wordt dus ook onderwijskundig in grotere eenheden gedacht: in samenwerkingsverbanden tussen de netten.

Onderwijsresearch fungeerde voor de jaren ’90 nog te veel als congresthema en nauwelijks als gangbare praktijk. Zij die zich met onderwijsresearch bezighielden, konden nauwelijks spreken van enige systematisch programmering van hun activiteiten, of van garanties voor continuïteit, of van onderlinge afstemming en coördinatie, of van een strategie voor de verspreiding en toepassing van hun resultaten.

Vanaf 1991 kwam ook op dat terrein echter een gunstige kentering. Ik denk onder andere aan de leerplanontwikkeling, de ontwikkelingsdoelen, de eindtermen, het schoolwerkplan, de vernieuwde werkvormen, de initiatieven i.v.m. de navorming, de discussie over empirisch georiënteerde onderwijsopleidingen.

Met overleg is er niets fout, op voorwaarde dat alle “partijen” (kleuren, zuilen, netten, vakbonden) op dezelfde golflengte zitten. Of op zijn minst bereid zijn om ernaar te streven.

In de 2de helft van de jaren ’90 waren de resultaten beperkt; de vooruitgang was miniem; de upgrade onvoldoende. De inspanningen om samenwerkingsverbanden te creëren die netten, kleuren en zuilen zouden overstijgen, kregen geen respons. De politiek, de vakbonden en de onderwijsmensen hebben de boodschap niet willen begrijpen en de intenties van de boodschapper slecht geïnterpreteerd.

Resultaat? De overwegingen en voorstellen die in de jaren ’90 werden geformuleerd over de vormgeving van het beleid kwamen onder het stof terecht. Ik hoopte dat het nieuwe beleid, en meer bepaald Vlaams minister van Onderwijs, maatregelen zou nemen die moesten bijdragen tot de ontwikkeling van een constructieve onderwijspolitiek in Vlaanderen.

Welke maatregelen moeten worden genomen om veel van bovenstaande mogelijk te maken? Om het eenvoudig te stellen: (kleine) scholen moeten samensmelten, of op zijn minst samenwerken, studierichtingen met heel weinig leerlingen moeten worden samengevoegd tot één aanbod in één school, de infrastructuur (het machinepark bv.) moet toegankelijk worden voor alle netten en alle scholen binnen een zelfde regio, netoverstijgende activiteiten en initiatieven moeten worden aangemoedigd. Dat zou een eerste stap zijn, maar het principe van de netoverstijgende samenwerkingsverbanden is het enige zaligmakende voor ondergetekende.

Ik kom op mijn punt terug: “In plaats van overhaast de bachelor-masterstructuur in Vlaanderen aan te zwingelen zou de minister niet beter het secundair onderwijs te gronde hervormen?”

Thierry Deleu,
eredirecteur secundair onderwijs